Os fundos europeus estruturais de investimento no Alentejo

Desde 1985, ainda no quadro das ajudas de pré-adesão, que o País tem vindo a beneficiar da possibilidade de aceder a fundos comunitários (resultantes da contribuição de todos os Estados Membros da União Europeia), orientados para o apoio às regiões mais desfavorecidas e a setores específicos, como é o caso da agricultura e das pescas - quando não ao seu comprometimento e/ou destruição, na ótica de alguns entendidos, como é o caso desta última atividade.
Desde então, e muito vincadamente após a adesão, fomo-nos habituando a conviver com um infindável conjunto de siglas, nem sempre reconhecendo o sentido das mesmas, ou não as associando a conteúdos em consonância.
De entre as ditas sobressaem as dos Fundos Europeus Estruturais de Investimento (FEEI): Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), Fundo Social Europeu (FSE), Fundo de Coesão (FdC) - os três fundos da Política de Coesão, Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Os FEEI/QCAs: QREN e QEC

Estes Fundos são o instrumento de suporte aos genericamente denominados Quadros Comunitários de Apoio (QCA), por ciclos periódicos de programação, o último dos quais o Quadro de Referência Estratégica Nacional (QREN) 2007/2013, em fase de encerramento. No novo ciclo de programação 2014/2020, a denominação QREN foi substituída por Quadro Estratégico Comum (QEC), em consequência de uma reforma comunitária em torno da Estratégia Europa 2020, cujas orientações e objetivos são vertidas em prioridades dos planos nacionais para candidatura aos apoios.
Em Portugal, o QEC foi (re)batizado de Portugal2020 e o Programa Regional, no ciclo de programação cessante apelidado de INAlentejo, ganhou a designação de Alentejo 2020.

Os FEEI no Portugal 2020 somam quase 26 mil milhões de euros e a sua programação assenta em quatro domínios temáticos em sintonia com a Estratégia Europa 2020: Competitividade e Internacionalização (CI); Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (SEUR); Inclusão Social e Emprego (ISE); Capital Humano (CH). A estes domínios acrescem dois transversais: Reforma da Administração Pública e Territorialização das Intervenções.

A candidatura nacional foi consubstanciada no Acordo de Parceria (AP) sob o qual foram construídos os Programas Operacionais (PO), uns centralizados e de âmbito nacional, outros territorializados por NUT II no continente e nas Regiões Autónomas, os Programas Operacionais Regionais (POR), com gestão descentralizada junto das CCDRs e nos governos regionais, respetivamente, embora fortemente tutelada no caso dos POR continentais.

Os Programas Operacionais Temáticos, em linha com os domínios temáticos, estão assim dotados: POCI, 4.414M€ (FEDER+FSE+FdC); POSEUR, 2.253M€ (FdC); POCH, 3.096M€ (FSE); e o POISE, 2.130M€ (FSE+IEJ/dotação específica). Por sua vez os POR, com dotações FEDER e FSE (o FSE é uma novidade nos POR, com nota positiva) são cinco no continente, mobilizando um terço dos fundos (mais avultados nas regiões de convergência): Norte, 3.379M€; Centro, 2.155M€; Alentejo, 1.083M€;Lisboa, 833M€; e Algarve, 319M€, a que se juntam os Programas Operacionais dos Açores, 1.140M€ e da Madeira, 403M€. O AP inclui ainda o Programa de Desenvolvimento Rural (PDR), 3.583M€+295M€ (RAA)+179M€ (RAM) e o Programa das Pescas, 392M€, ambos de âmbito nacional, com gestão centralizada (exceto o PDR nas regiões autónomas), tal como nos Programas Operacionais Temáticos. Sinalizam-se ainda os Programas Operacionais de Cooperação Europeia, Interreg (Espanha-Portugal, Madeira-Açores-Canárias, Espaço Atlântico, Sudoeste Europeu, Mediterrâneo, e ESPON; URBACT; INTERACT e INTERREG C).

Face ao QREN, o Portugal 2020 difere na orientação temática prioritária, com vantagens para a economia. Coloca mais o foco nos resultados e, pelo que se conhece dos mecanismos de gestão adotados, pode propiciar maiores facilidades de natureza administrativa no acesso aos fundos e maior celeridade no processo de aprovação das candidaturas e de pagamento, decorrente de um assinalável esforço de simplificação e desburocratização, desde logo marcado pela criação de um balcão único virtual, o Balcão 2020.
Lamentavelmente, esta referência positiva não se estende à anunciada nova relação do poder local com os fundos (um novo paradigma, como soe dizer-se) - que, apesar da parca participação nos anteriores ciclos de programação, foi dos setores que mais contribuiu para a coesão territorial.

O QREN no Alentejo

A NUTII Alentejo para efeitos dos fundos comunitários alarga-se ao Ribatejo, somando cinco territórios NUTs III: Alto Alentejo, Baixo Alentejo, Alentejo Central, Alentejo Litoral e Lezíria do Tejo. Esta unidade territorial comporta 58 concelhos (+ 11 do que no Alentejo histórico), cerca de 750.000 habitantes, um terço dos quais no Ribatejo, que contribuiu em 16% para o aumento da área deste Alentejo dos FEEI, e em quase 50% do respetivo PIB. Os concelhos do Alentejo dos FEEI estão agrupados em CIM-Comunidades Intermunicipais de base territorial NUTIII.
Numa conceção inicial, anterior à crise financeira internacional, o PO Regional considerou uma programação na ordem dos 1.500M€, 57% dos quais provenientes do FEDER. Em 2012, já sob o resgate, o programa foi reprogramado para 1.054M€, com uma participação FEDER de 854M€, 81%, caindo para cerca de metade a perspetiva de alavancagem subjacente.

O Programa subdivide-se em quatro eixos prioritários: I - Competitividade, Inovação e Conhecimento (318M€); II - Valorização do Espaço Regional (112M€); III - Coesão Local e Urbana (400M€); e IV - Técnica (23M€).
Com reporte a 31 de dezembro de 2014, o INAlentejo aprovou 2.494 candidaturas, das quais 2168 tiveram execução financeira, envolvendo um investimento total de 1.423M€, dos quais foram elegíveis 1.255M€, cofinanciados em 947M€ FEDER, o que aponta para uma taxa média de cofinanciamento de 66,6% reportada à totalidade do investimento e de 75,5% reportada ao investimento elegível (estas taxas de cofinanciamento médias estão aquém da taxa máxima de 85% em consequência das baixas taxas aplicadas às operações enquadradas no Eixo I, onde caem as candidaturas das empresas). A taxa de compromisso era de 111%, quase 100M€ em regime de overbooking, em linha com o compromisso a nível nacional.

À mesma data, a taxa de execução era de 75%, (11 pontos abaixo da média nacional) para a qual contribuíram de forma decisiva os beneficiários de setor municipal que, com uma participação inferior a metade das dotações aprovadas, contribuíram em cerca de 60% da execução do Programa e de 85% no que se refere ao respetivo compromisso, o melhor executor do INAlentejo, apesar do aperto financeiro e outros constrangimentos – nível de execução a que não é estranho o processo de contratualização a que se candidataram as CIM, que conduziu a que um terço das dotações do INAlentejo (excluindo SI) tivesse sido gerida pelas mesmas. O setor empresarial, com mais de um quarto das dotações do Programa à sua disposição, é o que mais dificuldade revela na execução dos cerca de um terço das aprovações. Os demais setores, não obstante as elevadas taxas de cofinanciamento de 85%, revelam dificuldades a que seguramente não será alheia a crise financeira que a todos tem brutalmente atingido. Este não acompanhamento da execução ao ritmo da média nacional dever-se-á também ao enquadramento no INAlentejo de uma expressiva parcela dos financiamentos à EDIA, cujos projetos mais recentes entraram em velocidade de cruzeiro há poucos meses.

Considerando a regionalização da aplicação da globalidade dos fundos para a política de coesão (FEDER+FSE+FC nos PO Temáticos e nos POR), o Alentejo comprometeu 13% das verbas disponíveis, com um significativo montante alocado a grandes projetos (acima de 50M€ de investimento total), com apoios FEDER na ordem dos 450M€, correspondentes a uma quarta parte das dotações afetas a grandes projetos. Por ordem decrescente, destacam-se as seguintes entidades apoiadas: EDIA-155M€, REFER-136M€, Embraer-65M€, Artlant-39M€, ALMINA-39M€ e SOMINCOR-15M€.

Alentejo 2020

Sob o signo da Estratégia Europa 2020, segundo um AP focalizado na competitividade e internacionalização, (sem ter sido escrutinado, mesmo que indiretamente, com imposições por parte de Bruxelas assentes numa linha ultra liberal de aplicação da Estratégia) o Alentejo 2020 foi construído dentro da orientação estratégica consignada no Plano de Ação Regional, aprovado com largo consenso no seio do Conselho Regional da CCDRA (com surpresa, tal como na constituição do órgão de gestão…), mas condicionado às orientações decorrentes do AP apressadamente aprovado por Bruxelas (imediatamente antes da saída da Comissão) e também sem escrutínio regional que não o que decorreu do curtíssimo período em que esteve em discussão pública. Em consequência, é-se surpreendido com um Programa que não casa totalmente com o espírito do Plano de Ação Regional e condiciona fortemente, no sentido negativo, instrumentos de planeamento e programação regional e sub regional como o PROTA-Programa Regional de Ordenamento do Território e as EIDT-Estratégias Integradas de Desenvolvimento Territorial, que dão suporte aos PDCT-Pactos para o Desenvolvimento e Coesão Territorial promovidos pelas CIM, não obstante poder vir a sustentar minimamente a Estratégia Regional de Especialização Inteligente (EREI). Acrescem normativos subsequentes, nomeadamente a regulamentação específica, comum a todo o território nacional e às agendas temáticas, onde nos damos conta do mau negócio que foi a negociação com a Comissão Europeia do Acordo de Parceria e dos Programas Operacionais.

Numa visão própria e um pouco distinta, a entidade gestora, anunciou o Programa como sendo “o principal instrumento financeiro ao dispor da região para implementação da Estratégia de Desenvolvimento Regional, complementado por outros instrumentos financeiros que integram o Portugal 2020.”
Importa ainda uma referência ao caracter dos apoios maioritariamente a fundo perdido quando se trata de entidades públicas e privadas sem fins lucrativos, com a taxa de cofinanciamento a manter-se por volta dos 85%. No entanto, uma parcela será parcialmente reembolsável, enquanto partilha de poupanças, que no caso da eficiência energética pode ser superior a dois terços dos apoios. As empresas, com taxas de cofinanciamento variáveis, total ou parcialmente reembolsáveis (majoradas nos territórios de baixa densidade) também não terão a vida facilitada, porque a transformação de uma parte dos apoios enquanto subvenção a fundo perdido/prémio estará fortemente condicionada à ultrapassagem dos objetivos a que as candidaturas se propõem. Já o micro empreendedorismo pode aqui ter uma interessante oportunidade através das Abordagens Integradas de Desenvolvimento Territorial (AIDT), operacionalizáveis através de instrumentos distintos.

Constituído por dez eixos prioritários, alinhados com os Objetivos Temáticos e Prioridades de Investimento do AP, o Alentejo 2020 consigna 1.083M€, dos quais 83% FEDER e 17% FSE. Estas dotações repartem-se nas seguintes proporções pelos vários domínios prioritários: competitividade e internacionalização 41%, sustentabilidade e eficiência no uso dos recursos 26%, inclusão social e emprego 18% e capital humano 12%.
Tal como na globalidade do Portugal 2020, o setor privado empresarial é o principal potencial beneficiário do Alentejo 2020, com uma perspetiva de acesso a mais de metade dos fundos disponíveis, em detrimento doutros setores de beneficiários públicos ou privados, o que não se questiona, assim o apoio ao setor contribua para o estancamento do decréscimo populacional que assola a região e para contrariar o flagelo do desemprego. Porém, pela análise à evolução da execução do QREN, tal pode suscitar alguma reserva atenta a elevada taxa de descompromisso constatada neste setor, ao invés de outros, que não só asseguraram o cumprimento das metas da programação (obviando à devolução de apoios a Bruxelas), como são os que mais contribuem para a coesão territorial, objetivo tão importante para a região quanto outros privilegiados nesta programação.

Quanto ao setor municipal, é esperar para ver… Muito provavelmente, dentro de ano e meio, ser-lhe-á solicitado um contributo para o cumprimento das metas N+X - espera-se que sem os atuais constrangimentos, tanto de natureza financeira como quanto à seletividade dos domínios de intervenção, sem prioridades negativas (estradas e escolas) e sem o caricato das dotações que lhes são propostas no âmbito dos Investimentos Territoriais Integrados (ITI) que decorrem dos PDCT - menos de metade das dotações contratualizadas no QREN, e orientadas para prioridades nem sempre conformes com as atribuições legais das autarquias locais, propondo que os ITI também acolham projetos doutros setores, designadamente da Administração Central, no quadro do mapeamento prévio de alguns equipamentos coletivos).

A este propósito uma nota interessante para o processo de mapeamento que, no quadro das AIDT, aponta para a obrigatoriedade de concertação entre as entidades intermunicipais (AM/CIM), as CCDR e os setores da administração que tutelam o apoio aos investimentos relativos a equipamentos educativos, sociais e de saúde assim como os investimentos na área do património - imagine-se o incómodo que se instalou nalguns serviços e direções regionais…
O objetivo temático da Territorialização operacionaliza-se por via das AIDT, onde pontuam para além dos PDCT/ITI as DLBC-instrumento para o Desenvolvimento Local de Base Comunitária e as Áreas Integradas de Desenvolvimento Urbano Sustentável (AIDUS). As entidades operacionais são genericamente designadas de Organismos Intermédios (OI) dos PO, nos quais se poderão delegar competências para a gestão de uma pequena fatia dos fundos, mediante um processo de contratualização. Estes OI em particular são selecionados através de procedimentos concursais, aos quais podem aceder as CIM (para os PDCT/ITI), as Associações de Desenvolvimento Local (para as DLBC, rurais, urbanas e costeiras) e as Autoridades Urbanas (para as AIDUS-regeneração urbana, a mobilidade urbana sustentável e o apoio a comunidades desfavorecidas).

Cabe aqui uma referência à regeneração urbana, acolhida pela CE contrariando assim as propostas governamentais iniciais, onde as dotações são ligeiramente inferiores às disponibilizadas pelo QREN (cerca de 140M€, na Política de Cidades), com um montante na ordem dos 126M€, se bem que em condições muito restritivas. São apoios contratualizáveis com Centros Urbanos Estruturantes (cerca de metade das sedes de concelho no Alentejo), como tal classificados em sede de PROTA, dirigidos a operações de reabilitação e revitalização urbanas em centros históricos, frentes ribeirinhas e zonas industriais abandonadas – orientados também para a mobilidade urbana sustentável e para o apoio a ações junto de comunidades desfavorecidas, incluindo a reabilitação de bairros sociais degradados e a realização de investimentos para a eficiência energética em equipamentos públicos e noutros prédios, obrigando sempre a projetos integrados, envolvendo ações materiais e imateriais que, quando no espaço público, terão de estar conjugadas com intervenções no edificado adjacente. Os demais centros urbanos, os complementares, correspondentes às demais sedes de concelho, também poderão aceder a apoios para a regeneração mas num quadro diferente.

Avizinham-se pois tempos ainda mais difíceis para as autarquias do Alentejo, e para todo o interior do país onde as transferências do Orçamento de Estado têm um peso desmesurado no conjunto das receitas municipais, que mal asseguram o funcionamento corrente, com as despesas de investimento completamente dependentes de apoios exteriores ao regime de receitas próprias ou de outro tipo de transferências que não as disponibilizadas pelos fundos comunitários.
Um pouquinho em contra ponto, espera-se que se consolidem as fundações lançadas com o Plano Regional de Inovação do Alentejo (PRIA) e a estrutura edificada desde 2011 pelo Sistema Regional de Transferência de Tecnologia (SRTT), (tendo como âncora o Parque de Ciência e Tecnologia do Alentejo), dando lugar a um dos projetos mais congregadores e promissores da região, onde convergem duas dezenas de entidades fortemente representativas e enraizadas no território, que vão desde os núcleos empresariais às instituições de ensino superior e entidades intermunicipais em cooperação com outras entidades públicas e privadas, no âmbito da Rede Regional de Ciência e Tecnologia do Alentejo (RRCTA).

Portugal 2020, reprogramar, quanto antes

Ainda pairava no ar o cheiro a pólvora seca do foguetório do road show para lançamento do Portugal 2020 (verdadeiro pontapé de saída da campanha que se aproxima - que se cuidem os demais concorrentes…), causou enorme surpresa, principalmente junto de alguns círculos governamentais, os termos em que a Resolução aprovada no XXII Congresso da Associação Nacional de Municípios Portugueses abordou a questão dos FEEI (Tróia 27 e 28 de março de 2015), cujo relator, no que respeita a esta matéria, foi precisamente o penúltimo Secretário de Estado que neste Governo tutelou os fundos.
Acentuou o Congresso que “Portugal tem ao dispor um instrumento financeiro determinante para o futuro… constituindo-se numa enorme oportunidade para o País, desde logo para o seu desenvolvimento económico, para a correção de assimetrias, para o combate ao desemprego, tornando-se necessário que as verbas alocadas contribuam para o desenvolvimento solidário”. Mais adiante, formula uma proposta no sentido da "(…) promoção da reprogramação do Portugal 2020 (…)”.

Muitos interrogar-se-ão do porquê da proposta de reprogramação numa altura em que o Portugal 2020 ainda está a arrancar, com a recente conclusão do edifício legislativo regulador do acesso aos fundos e com a abertura dos primeiros avisos de concurso, quase que nem dando o benefício da dúvida ao governo pelas opções que tomou no modelo de AP submetido à CE.

Quanto aos motivos dos municípios eles estão suficientemente explanados na resolução, não se contendo dentro da sua esfera de responsabilidades, antes apontando para questões de natureza transversal, de interesse para o todo nacional. Importa pois neste quadro sublinhar algumas das razões que fundamentam a necessidade da reprogramação, sem a qual a execução do Programa em conformidade com a programação financeira está comprometida e a coesão territorial e social (tão em linha com a Estratégia Europa 2020 como a competitividade e internacionalização) retome uma pontinha da importância que sempre foi reconhecida em anteriores períodos de programação, bem como nos regulamentos comunitários, sem prejuízo da manutenção do foco nas atuais prioridades e no desenvolvimento da estratégia de investigação e inovação para uma especialização inteligente.

As reprogramações do AP terão de obter o acordo da CE, não devendo ocorrer antes de dois anos após a sua aprovação inicial, preceito que se observa já no início do próximo ano, que também correrá numa nova legislatura e com um outro governo ao leme. Acresce que o enquadramento negocial com a CE será substancialmente diferente, sem vazio (em termos políticos) na presidência da CE e nos Comissariados – ao invés do que aconteceu no momento da aprovação deste AP, num contexto muito diferente, sem troika no país (mau grado o legado disputado por alguns dos autodenominados do arco da governação), com a injeção financeira Draghi a decorrer e com o plano Juncker em gestação – podendo este vir a financiar, mesmo que parcialmente, alguns projetos de grande dimensão com financiamento perspetivado através do Portugal 2020. Por outro lado, iniciando-se desde já o processo para a reprogramação poder-se-ia colmatar o deficit quanto à discussão mais alargada, com o envolvimento ativo dos parceiros, dos cidadãos e das entidades públicas e privadas a quem quase lhes foi vedada a intervenção, tanto em relação à versão final do AP como dos PO.

Fernando Caeiros
Presidente da Câmara Municipal de Castro Verde de 1977 a 2008

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